PROBLEMAS NO RESUELTOS EN EL EJE

DESCENTRALIZACIÓN-GOBIERNO

LOCAL-PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN GUATEMALA

El eje descentralización-gobierno local-participación ciudadana es clave para entender qué sucede con el desarrollo y la democracia. Podemos definir descentralización como el traspaso de un conjunto de "derechos y deberes", autoridad, funciones y recursos desde niveles agregados con unidad de mando hacia niveles desagregados con una diversidad de unidades de mando. Democracia implica una variedad de focos de poder lo cual es también manifestación de un proceso de descentralización.

La orientación del desarrollo está dada por todo el aparato del estado. La descentralización implica mayor eficiencia y equidad cuando de desarrollo se trata. Las externalidades positivas aumentan cuando las decisiones están más cerca de las necesidades y de la población a la cual se sirve. El gobierno local es la expresión política del municipio en su manejo de fines que atañen el interés general y los medios administrativos y financieros o de cualquier índole para lograrlo. Participación ciudadana apunta a la influencia de los vecinos en las decisiones de las autoridades que han sido elegidas por ellos mismos sobre una base continua y más allá de un proceso electoral. Tanto la democracia como el desarrollo se ven reforzados si estas dimensiones se consolidan.

La descentralización en Guatemala ha tenido avances y retrocesos. La experiencia indica que su acción necesariamente tiene que extenderse a los niveles regionales y locales para que tenga efectos. No obstante, estas acciones van a ser evaluadas positivamente si la oferta de servicios a los ciudadanos efectivamente se entrega. Por otra parte, es crucial la percepción del gobierno local que, asumiendo esa oferta, es percibido satisfaciendo las necesidades básicas de la población.

La estrategia de concentrar el análisis en el eje referido nos permitirá pasar por alto las declaraciones líricas acerca de la descentralización y concentrarnos en el flujo de servicios y percepciones que efectivamente han podido traspasar las inmensas dificultades que conlleva una distribución del poder. Inversamente, esta focalización permitirá identificar los problemas no resueltos en Guatemala respecto a esta avenida de "doble vía" que ha probado tener luces rojas y desvíos inesperados.

"La distancia entre el ideal y la práctica del

Sistema Nacional de Desarrollo Urbano y Rural"

El Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, SINACODUR idealmente se presenta como una estructura piramidal de abajo arriba o de arriba abajo como se presenta en la figura 1. No obstante la percepción más generalizada es la que va desde una cúzpide de poder representada en la cima por el Presidente Constitutcional de la República que termina en una base ancha representada por los Consejos Locales de Desarrollo. Esta concepción estaría representada en mayor grado por la parte izquierda de la figura 1. Las criticas a este modelo teórico han sido sistematizadas recientemente. Las objeciones apuntan a la estructura institucional compleja y poco operativa y al carácter centralizado de un esquema que aspira a la descentralización. Esto último incluye que tuvo demasiado énfasis en la coordinación y poco en la ejecución y alude a las deficiencias del trabajo preparatorio a su instalación. Subyacente a estas debilidades se encontraba "la desconfianza de quienes debían participar." No obstante, me propongo demostrar que ni siquiera desde sus inicios llegó verdaderamente este sistema a parecerse al ideal buscado.

Por otra parte esta crítica reconoce que desde 1994 este modelo ha sido revitalizado y que cuando los Acuerdos de Paz quisieron buscar un canal de participación, la figura buscada fue el SINACODUR. Cualquier esfuerzo de participación ciudadana de la sociedad civil, como lo fue por ejemplo la llamada "Asamblea de la Sociedad Civil" que tuvo su mayor vigencia a raíz de la crisis de 1993, ha tenido componentes que son ya parte de esta legislación y se asemeja mucho a los objetivos del mismo. Cualquier esfuerzo futuro como lo demuestran los esfuerzos de paz, tiene que pasar necesariamente por este sistema.

La figura que se ha desarrollado en la práctica, sin embargo, difiere de la enunciada en la Constitución de 1985 y el Decreto 52-87. La Constitución de 1985 reconocía 3 niveles: el nacional, el regional y el departamental y ello fué seguido por el decreto referido que adicionó el nivel municipal y el local. No obstante, el nivel municipal nunca pudo despegar. Como parte de los compromisos hechos para su aprobación en el Congreso por las diferentes bancadas se suprimió la participación de la población en este nivel. La situación más controversial se presenta cuando en 1987 la oposición empieza a cuestionar esta estructura. En este sentido hubo 2 embates de congresistas y líderes políticos que llevaron la objeción hasta la Corte de Constitucionalidad. Uno de estos alegatos pertenecía a Jorge Serrano que luego iba a convertirse en 1991 en Presidente Constitucional de la República. La Corte finalmente emitió un fallo en 1988 que favorecía parcialmente las objeciones.

Dicha sentencia suprimió los Consejos Locales de Desarrollo por considerarse que violaban la autonomía municipal. De esta manera los niveles locales a pesar que estaban constituyéndose en toda la República quedaron sin base legal. Según informes del Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural hacia octubre de 1988 habían 1,582 de estos consejos instalados y en formación. Por otra parte el municipio ya estaba seriamente limitado en su apertura a la participación ciudadana desde el momento que se emitió el Decreto 52-87. Después de emitida la sentencia de la Corte de Constitucionalidad el SINACODUR se asemeja al perfil enunciado en la figura 2.

-COLOCAR POR AQUI FIGURAS 1 Y 2-

La estructura comenzaba a semejarse a lo expresado en la Constitución de 1985 donde había una vigencia sólamente del nivel nacional, regional y departamental. En la práctica, sin embargo, conforme la administración de Cerezo se adentraba en este periodo, la estructura en su conjunto cada vez tuvo menos importancia. El nivel apenas recibiö apoyo y

prioridad. El Presidente Constitucional sólo actuó como coordinador del nivel nacional 2 veces: una para inaugurarlo y la otra para rendir homenaje póstumo a Danilo Barillas que fungía como Coordinador del Area Metropolitana. Se delegó totalmente esta actividad en el Vice-Presidente. Las sesiones fueron decreciendo conforme, la administración de Cerezo trataba de resolver la crisis económica. Los problemas sociales de esta manera se postergaban.

Por otra parte, el nivel regional se debatía en discusiones sobre capitales departamentales que querían encabezar la región y al mismo tiempo, las coordinaciones no producían resultados ya que se carecía de recursos. La misma administración de las regiones entró en crisis cuando los presupuestos anuales hacían recortes de sus gastos. El cansancio de convocatorias continuas a reuniones comenzó a cobrar su cuota en la falta de participación. El nivel departamental con el gobernador a la cabeza continuaba siendo ornamental ya que éste tradicionalmente nunca había tenido un papel preponderante en el interior de la República. Por último, el nivel municipal y local habían excluido la representación de la sociedad civil y la participación ciudadana.

Al inaugurar su mandato un enemigo de dicho sistema, Jorge Serrano, la figura lucía más bien una pirámide inversa que supervivía más bien por los presupuestos asignados desde el nivel nacional hasta el municipal como puede verse en la figura 3. No había una presencia real de este sistema en la vida pública de Guatemala ni había tampoco planes de desarrollar la descentralización, el gobierno local y la participación ciudadana. Aparte de las consideraciones políticas había una certidumbre para esta fecha que esta estructura carecía de incentivos para mantener una participación voluntaria de instituciones y sectores de la sociedad civil y de incluso aquellos que estaban llamados a participar obligatoriamente por formar parte de la administración estatal. Estos no tenían nada que ofrecer porque todo estaba programado ya en los niveles centrales y aquellos no tenían ningún incentivo ya que las urgencias que partían de las comunidades no eran atendidas oportunamente y se carecía de un sistema para elevarlas.

La crisis que motivó la renuncia de Serrano en 1993, de nuevo obliga a una recapitulación del marco institucional del SINACODUR. Se produce una crisis institucional que paraliza tanto al Congreso como al Tribunal Supremo de Justicia. Esta situación crea también una

parálisis del Presidente y el Poder Ejecutivo con tensiones generalizadas hacia el poder legislativo y judicial. Esta situación se acentúa al frustarse el golpe de estado intentado por Serrano. Posteriormente aunque el Presidente Carpio había sido elegido por el Congreso, se carecía de legitimidad para ejercer el poder en su totalidad. El propio Presidente es el que llama a una renovación del Congreso que era percibido como desviado de su mandato de las anteriores elecciones. El Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural es eliminado en 1995. El Ministro estaba llamado a ser el Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural.

La desaparición del MINDUR culminaba otro proceso no anticipado. Forzado por la parálisis de decisión desde la época de Serrano se comienza a acelerar la aprobación de fondos con destinos específicos, lo cual se acentúa durante el mandato de Carpio. En la actualidad, se encuentran vigentes 17 esquemas de este tipo incluyendo el Fondo de Inversión Social, que constituyó un modelo para los demás. El Fondo de Solidaridad y Desarrollo Comunitario, FSDC, sin embargo es el que se coloca a la cabeza en volumen de inversión. Alrededor de este Fondo que se encuentra adscrito a la Secretaría de la Presidencia de la República (SEP) se descargan además las responsabilidades del SINACODUR. SEP, de acuerdo a las nuevas directivas de la Ley del Organismo Ejecutivo aprobada en diciembre de 1997, se hace cargo de las secretarías de los CODURs en los niveles nacionales, regionales y departamentales, que estaban a cargo de la Secretaría General de Planificación, SEGEPLAN, en el pasado. Este descanso en SEP, desde la administración de Carpio, hacía obsoleto el MINDUR.

El Fondo de Solidaridad se ha convertido entonces en una agencia equivalente al Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural del pasado. La diferencia es que no hay el menor intento de resucitar el nivel nacional del SINACODUR, ni se ven todavía decisiones de resurrección de la sociedad civil en los niveles regionales, municipales y locales. Incluso la participación de sectores tales como cooperativas, el sector privado, sindicatos, organizaciones no gubernamentales y partidos políticos en los niveles departamentales deja

mucho que desear. Estos representantes no tienen por lo general una unidad orgánica que lleve al seno de las deliberaciones del Consejo Departamental el punto de vista del sector a que pertenecen.

Por otra parte, el Fondo de Solidaridad se concibe a sí mismo como un ente coordinador. Su función es ser intermediario entre los conjuntos de proyectos emanados de las comunidades y los municipios, los cuales son priorizados y revisados tanto en el municipio como en el departamento y en los niveles regionales. Dicha cartera de proyectos constituye el presupuesto anual programado del Fondo que es entregado al Ministerio de Finanzas. A

su vez, al ser aprobado, Finanzas traslada trimestralmente las partidas correspondientes para su gasto y las certitificaciones de tales desembolsos y el Fondo, desde los niveles nacionales, entrega esos recursos a las regiones y departamentos en ese orden.

El objetivo actual de la SEP, a traves del FSDC es fortalecer el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural pero principalmente a nivel departamental. En este nivel es verdaderamente donde se discuten los proyectos emanados de las comunidades y de las municipalidades. El nivel departamental entonces adquiere una importancia no anticipada en la propuesta original y por tanto la figura 4 en que se esboza un nivel intermedio departamental agigantado parece corresponder más a la realidad. El corte en el tiempo hecho en esta figura hace resaltar la continua falta de representatividad de la sociedad civil en el municipio y la ausencia de decisiones de restablecer los Consejos Locales pese a que fue uno de los Acuerdos de Paz suscritos entre el gobierno y la insurgencia. Incluso en los departamentos dicha participación es precaria. La reinstalación de estos Consejos Locales está pendiente en el Congreso de la República dentro de las reformas al Consejo de Desarrollo Urbano y Rural.

"La carencia de sistemas de apoyo

Guatemala ha hecho un gran esfuerzo de descentralización fiscal que es reconocido internacionalmente. En la actualidad se estima que alrededor de un 20% del presupuesto

aproximadamente se destina a los municipios. Esta suma añade no sólo el 10% constitucional sino también el 1% del IVA como resultado de los Acuerdos de Paz a partir de 1996. También el impuesto sobre la gasolina y vehículos, el de ornato y otros. Ello se compara favorablemente con El Salvador donde muy recientemente, en diciembre de 1997, se acaba de aprobar una medida similar a Guatemala donde se otorga a las municipalidades el 6% de los ingresos corrientes del presupuesto nacional. Una medida similar ha estado desde finales de los 60s ante el Congreso de Costa Rica y no ha sido aprobado.

Honduras en 1990 aprobó la misma medida alcanzando desde entonces dicho aporte el 5%. Incluso estas transferencias superan muchos países de América del Sur. Ecuador no supera el 10% en sus asignaciones a las municipalidades y en Venezuela aunque hay un situado fiscal que alcanza el 20% para los estados. El estado a su vez está obligado a dar de sus

ingresos totales, otro 20% a las municipalidades. Al final el porcentaje que llega a las municipalidades supera en poco el 4% de los ingresos ordinarios y a veces en una forma muy desigual.

Cuando uno examina el marco institucional donde este esfuerzo se inserta se encuentra que dichas medidas deberían haber sido acompañadas de un esfuerzo redoblado para contribuir al fortalecimiento institucional de los municipios. Sin embargo, a pesar de algunos esfuerzos aislados notables, todavía la asistencia técnica, financiera y el entrenamiento a los encargados de manejar estos fondos y los que toman las decisiones, se encuentra rezagado respecto a lo que se requiere. Eduardo Wiesner dice:

"En el caso de la descentralización, las externalidades de ciertas políticas específicas pueden ser la clave de su éxito o de su fracaso. Esto ocurre en el frente del desarrollo institucional a nivel local. Por ello, siempre se recomienda que el desarrollo institucional acompañe los procesos de descentralización político y fiscal. Este enfoque esencialmente normativo conduce a que, en varios países de América Latina, la ejecución de la descentralización de recursos y de competencias vaya acompañada de inversiones en cursos, seminarios y publicación de folletos, y de la reiteración de que la variable institucional no ha sido dejada fuera."

Esta situación de exigencia de manejo técnico, administrativo y financiero por las súbitas transferencias ha sucedido dentro de una situación apremiante. Un diagnóstico realizado por el INFOM apunta las mayores debilidades de las municipalidades. La mayor parte de éstas carece de planes de desarrollo. La administración no tiene una adecuada distribución de funciones ni están definidas las jerarquías. Los trámites que realizan son excesivamente burocráticos. Tampoco se lleva un adecuado sistema de control contable ni de ejecución del presupuesto ni sistemas de información, seguimiento y evaluación.

La municipalidad promedio cuenta solamente con un alcalde electo. Recientemente se le está dando mayor importancia el síndico y además, un secretario municipal con goce de sueldo. En la mayoría de las municipalidades esta es la estructura básica a la que se agregan en algunas, trabajadores de corto plazo. En aquellas municipalidades indígenas donde existe la jerarquía cívico-religiosa se añadirían ocupantes voluntarios de esos cargos cuya actividad ha venido desempeñándose desde hace más de cuatro siglos.

Municipalidades de mayor importancia frecuentemente cuentan con un tesorero, un director del registro municipal y algunas veces un contador. En general, se carece de una perspectiva de carrera administrativa municipal, mucho menos de incentivos salariales para un desempeño adecuado. Una investigación reciente de una muestra representativa de 45 municipalidades arroja que 1 de cada 3 servidores municipales tiene más de 10 años de ejercer este cargo y que sólo el 24% tiene 3 años o menos. Estos datos ofrecen cierta relativa estabilidad pero ausente de incentivos financieros. Dentro de la equivalencia que un salario mínimo mensual es igual a Q535.50, la mayoría, o sea, un 89% de los empleados reciben menos de 2 salarios mínimos, el equivalente a $172.70 dólares.

Frecuentemente el Secretario juega un papel de intermediario entre el municipio y la sociedad más amplia cuando el Alcalde no tiene la educación que se necesita y se convierte de hecho en el gerente máximo. El Secretario Municipal es lo que más se parece a un funcionario civil ya que frecuentemente se mueve de un municipio a otro y tienen largos años de haber ejercido el empleo. No obstante no existe ninguna protección para su trabajo ni hay políticas para retener tal personal.

El Instituto de Fomento Municipal, INFOM arriba a este escenario de cambios debilitado. Desde su puesta en marcha en 1957, el contexto social guatemalteco ha sufrido cambios extraordinarios. Por esa razón en estos momentos se encuentra en un proceso de redefinición de sus funciones y estructura organizativa con el apoyo de la Cooperación Alemana, GTZ. El objetivo principal de esta re-ingeniería es adaptarse a un escenario en que han surgido múltiples universidades en el país que estan contribuyendo a la oferta educativa en este campo. Por otra parte, en la actualidad numerosas ONGs e incluso el sector privado a través de FUNDAZUCAR han irrumpido en el ámbito municipal para proveer asistencia técnica y entrenamiento.

Siguiendo el mandato de los Acuerdos de Paz, el INFOM coordinó recientemente un Plan de Capacitación para las municipalidades que logró articular la colaboración de 33 instituciones y encontró también la aprobación de la Asociación Nacional de Municipalidades, ANAM. Se ha determinado por los participantes que apenas un 40% de las municipalidades y el 20% de la población meta, están teniendo alguna capacitación. En estos momentos se encuentra dicho plan en el proceso de gestión de financiamiento externo para su ejecución. El recurso humano municipal en contraste con los esfuerzos para elevar la calidad, encuentra contradicciones que se traslucen en la siguiente afirmación aparecida en el Plan de Capacitación referido:

"Aún cuando los funcionarios municipales y de otras entidades, reconocen la importancia de la capacitación, ésta no constituye una demanda, ya que la mayor parte de los Alcaldes y demás miembros del Concejo Municipal, así como los trabajadores no están dispuestos a realizar esfuerzos para capacitarse, no sólo porque no ven beneficios cercanos en su desarrollo personal, sino porque a veces no se dispone del tiempo necesario para el efecto y por tanto, le dan prioridad a otras actividades que deben realizar."

Evaluaciones de diferentes instituciones recogen la herencia de acción que ha dejado el INFOM y que todavía pesa sobre sus acciones. A principios de los 90s, se veía al INFOM de la siguiente forma:

"Es de notar que el INFOM ha centrado su atención con casi exclusividad en las labores de asistencia financiera, técnica y administrativa al gobierno municipal y ha descuidado la responsabilidad de intermediación entre los planes nacionales de desarrollo y los planes de desarrollo municipal."Tampoco ha atendido su cometido con respecto a la promoción socio-económica del municipio. Como institución, el INFOM ha demostrado un sesgo en favor de lo urbano frente a lo rural, en favor de los trabajos de infraestructura frente al desarrollo de la base económica territorial y en favor del aparato burocrático de la administración municipal frente a las organizaciones sociales del municipio."De manera general, se puede afirmar que la capacidad del INFOMes mínima en relación al tamaño de la demanda."..tanto en proyectos como financiera "cortoplacista""con dificultades para cubrir sus costos de funcionamiento con financiamiento propio""La proyección del INFOM hacia las municipalidades, a través de sus oficinas regionales, se ve restringida por el alto grado de centralización en las decisiones internas y en la administración de recursos, y en la inhabilidad demostrada por el Instituto para domiciliar su personal en las regiones""El personal del INFOM, en su conjunto, es altamente calificado."

Otro observador de otra institución diferente dice en 1997:

"Por ambas razones: el tamaño y la inestabilidad de la clientela además de la naturaleza tradicional de las actividades que realiza, caracterizada por el énfasis en la oferta de las intervenciones de INFOM en vez de la demanda, esta institución ha producido resultados erráticos e inefectivos".

Desde hace dos años el INFOM se encuentra en un proceso de reorganización y es justo anotar también los cambios operados en tan corto tiempo. El estado guatemalteco desde el año 1997 no da un solo centavo para su funcionamiento. En la actualidad el INFOM es una institución que se autofinancia principalmente con los intereses devengados de los créditos otorgados. Las operaciones de crédito están en este momento totalmente descentralizadas recayendo las decisiones en las regiones. Se ha prestado asistencia técnica a 100 municipios en la elaboración de perfiles de proyectos para los fondos de inversión social. El INFOM se ha fortalecido al recibir a UNEPAR, una entidad con larga experiencia en la introducción de agua potable, que estaba en el pasado en el Ministerio de Comunicaciones Transporte y Obras Públicas. Esta es una necesidad sentida por las comunidades y aumenta el poder de satisfacción a las municipalidades del INFOM.

También es de notar el esfuerzo realizado en la coordinación de la capacitación aunque todavía está a nivel de propuesta. No obstante el INFOM siempre ha llevado a cabo actividades de capacitación alrededor de los presupuestos para todos los municipios con excepción de Ciudad Guatemala. Por otra parte, a partir de la aprobación del aporte constitucional, el INFOM es quien realiza toda la actividad planificadora de aplicación de los criterios de distribución hacia los municipios. No obstante todavía de 340 empleados en su nómina sólo 59 se encuentran destacados en las regiones y departamentos mientras 291 se encuentran en Ciudad de Guatemala. En todo caso, si bien puede señalarse como un logro el autofinanciamiento del INFOM, ante los retos que tiene por delante la institución, dentro de un marco descentralizador, pudiera buscarse un mayor apoyo para que dicha institución pudiera cumplir con su papel facilitador y dinamizador, no tutelar, en mayor medida hacia el futuro.

La Asociación Nacional de Municipalidades, ANAM, es la otra organización que pudiera jugar un papel crucial en esta coyuntura. ANAM no ha tenido un papel preponderante en el fortalecimiento de las municipalidades en el pasado. Por otra parte ha tardado en comprender su papel en la actualidad. Por ejemplo, no hubo ninguna reunión de alcaldes desde 1974 hasta 1987. Hubo que esperar hasta 1992 para que la dependencia de ANAM de la Municipalidad de Ciudad Guatemala cesara. Antes el Presidente de ANAM automáticamente era el alcalde de la Capital. Sus recursos han sido escasos y no ha contado completamente con las obligaciones que deben pagarle los alcaldes en una forma puntual y completa. Hasta el año pasado disfrutó de locales y apoyos por parte del INFOM.

Por otra parte como grupo de presión ha dejado que desear. ANAM no ejerció ninguna influencia en el gobierno cuando esté cesó de entregar en 1990 el 8% constitucional. Tampoco jugó un papel preponderante cuando se discutió el 3% adicional del IVA. Muchos alcaldes todavía miran esta organización con indiferencia y resienten sus sesgos políticos. Gálvez y Mack a principios de 1998 dicen:

"Sin embargo, el peso de la municipalidad metropolitana no ha desaparecido y no obstante que la presidencia de la asociación ha estado en manos de diferentes alcaldes de provincia, éstos han tenido dificultades para imprimirle su liderazgo a ANAM."

Mirando hacia la articulación de un sistema de apoyo que fortalezca las municipalidades, ANAM , a pesar de sus debidades, debe orientarse más hacia la defensa de los intereses globales de los municipios sin tomar en cuenta colores políticos. Cualquier diseño futuro debe contar con este instrumento como una entidad capaz de responder con prontitud a las necesidades de los municipios. La agenda que ANAM tiene es de un alto contenido y comprende temas como las reformas al Código Municipal que se desprenden de los Acuerdos de Paz.

Estas reformas se dirigen a colocar la elección del Alcalde Auxiliar en forma más cercana a las comunidades. Se propone al Alcalde en cabildo abierto, posibles candidatos de los cuales, el Alcalde puede elegir uno en cabildo abierto. Además se proponen Juntas Municipales Sectoriales por las cuales la población si así lo solicita puede integrarse al trabajo de las comisiones municipales. Al mismo tiempo se crea la comisión de fomento a la participación ciudadana y de seguridad y derechos humanos. También se hace recaer la función de autorización para la organización comunitaria en el Concejo Municipal. La apertura al derecho consuetudinario de formas locales de organización propias de los municipios mayas constituye un paso importante adicional en estas reformas.

Aparte de lo anterior habría temas como el aumento de la auditoría social de las comunidades; la vigencia de "puentes" entre las autoridades municipales y las comunidades, incluyendo el sector privado, para una efectiva co-gestión con la municipalidad; el impuesto sobre la propiedad de bienes inmuebles; la ley sobre aguas; y el tema amplio de la descentralización que incluye componentes fiscales que buscan una mayor autoridad en la aprobación de impuestos por parte de las municipalidades.

La situación descrita refleja el escenario en que se mueven hoy las municipalidades y el pefil de hacia donde debe dirigirse. Este fortalecimiento debe darse debido a la brecha que se ha incrementado debido a una súbita fortaleza fiscal sin el suficiente desarrollo institucional y normativo. Las actividades de los principales actores: INFOM, ANAM, organizaciones gubernamentales y universidades, aparecen fuera de un marco sistemático que apunte al corto, mediano y largo plazo en forma consistente y coordinada. Las instituciones llamadas a proveer el marco institucional de asistencia técnica, financiera y de capacitación o no tienen suficientes recursos para atender la demanda o tienen una herencia del pasado que les induce a olvidar las necesidades de las municipalidades.

Por otra parte, la asociación llamada a agrupar a los alcaldes sólo recientemente comienza a proyectarse en una forma gremial para atender las necesidades de los municipios independientemente de las banderas políticas. Este es el papel futuro de ANAM para lo cual necesita un decidido apoyo. Por otra parte el marco institucional no se abre suficientemente para dar cabida a los nuevos actores del proceso que surgen del sector privado, las organizaciones no gubernamentales y las universidades.

Ante este cuadro resulta inexplicable que el 10% constitucional prohiba un mayor uso de sus fondos para gastos de funcionamiento. Esta restricción y las escalas salariales predominantes en los municipios desalienta la atracción por un mejor recurso humano. Por ley estos fondos están destinados en un 90% para inversión y sólo un 10% para funcionamiento. Particularmente resulta notable que parte de esos fondos no se destinen a capacitación. Bastaría un 1% del 10% constitucional para concentrar un esfuerzo con masa crítica que transforme las actitudes de los funcionarios municipales. Esta sola medida captaría alrededor de Q50.0 millones de quetzales anuales para esta tarea.

La tarea de capacitación desprendida de un fortalecimiento más global pudiera constituir un esfuerzo aislado. La demanda de capacitación debe ser generada desde abajo y ligada a promociones de carrera y a salarios. Cualquier acción relacionada al desarrollo institucional debe estar acompañada de un cambio en las estructura de incentivos que atraiga el personal más calificado de Guatemala y tenga permanencia al menos en cargos tales como Secretario o Tesorero. El reto actual es poner el manejo de la municipalidad a la altura de la voluntad descentralizadora fiscal. Estos problemas gigantes son problemas no resueltos que Guatemala tiene que enfrentar y que van a ocupar los esfuerzos de diferentes actores en gran parte del próximo milenio. El problema mayor es no comenzar

Los problemas de gobernabilidad que ha creado la diferencia señalada arriba entre súbitos ingresos devengados y el manejo de los mismos ya se han dejado sentir. Entre 1991 y 1993, aproximadamente 15% de todas las municipalidades han sido tomadas por la población. La mayoría de las quejas giraban alrededor del uso de las transferencias gubernamentales. Por otra parte el 65% de las corporaciones municipales estaban siendo cuestionadas judicialmente por incumplimiento de sus deberes. Además 55% de todos los alcaldes han sido acusados de incorrecciones particularmente en relación a los fondos que se reciben del gobierno. Más todavía, 235 funcionarios municipales (alcaldes, tesoreros, secretarios, etc.) han sido llevados a la Corte y el 4% de ellos han sido amenazados de muerte, atacados y forzados a esconderse por temor a la venganza de los vecinos. Eduardo Wiesner dice:

"Si se adopta un sistema de transferencias que no estimula significativamente la mejor gestión pública local -en lo fiscal y en lo político- se corre el riesgo de que la descentralización debilite la gobernabilidad. El simple reparto de recursos acarrea inestabilidad y acentúa la pugna por más recursos. Así, no se estimula la sana competencia por más eficiencia y mejor equidad. Casi ningún gobierno central podrá moderar las exigencias y las presiones si, desde un comienzo, las transferencias no fueron diseñadas para actuar como incentivos reales de una mejor gestión pública.

Todas las indagaciones que se han hecho respecto al uso que dan las municipalidades del aporte constitucional primero del 8% y luego del 10% apuntan a que la mayoría de las inversiones se orientan hacia infraestructura y que gran parte de éstas se dirigen hacia el área urbana del municipio. Esta inclinación relega el área rural donde se concentra la mayoría de la población y crea una nueva centralización que se sitúa alrededor de los residentes urbanos y notables que casi siempre viven en las cabecera municipales que son las beneficiarias de estas inversiones.

La preocupación por un mejor diseño de las transferencias ya provocó un cambio importante en el pasado. Los criterios para la distribución del 8% constitucional en un principio se orientaban según el Decreto 52-87 y luego cambiaron a los esbozados en el Decreto 49-88. Dichos criterios pueden verse en el Cuadro 1.

Cuadro 1: Guatemala: Criterios de Distribución del Ocho por Ciento Constitucional

Si bien estos cambios tuvieron un efecto negativo en las municipalidades pobres, el criterio que privó para hacerlos era premiar a las municipalidades que históricamente habían hecho un esfuerzo fiscal sin descuidar tampoco los efectos redistributivos de compensación que dicha medida implicaba. No obstante, se desconoce si esos estímulos han operado como se esperaba. Tampoco sabemos con certidumbre si dentro de cada municipio estas transferencias han tenido el efecto distributivo esperado ya que pudiera darse el caso que los pobres estén subsidiando a los más ricos de los municipios más pobres. La concentración de la inversión en el área urbana de los municipios y las protestas generalizadas de las aldeas respecto a la distribución del 8% hace pensar que efectivamente ha sido así.

Una revisión a las condicionalidades establecidas por los distintos rubros de transferencias trasladadas a los municipios, encuentra que ellas son mínimas y muy generales. El enfoque es más universal que orientado con criterios de combate a la pobreza. Es necesario hacer un mayor esfuerzo de afinamiento de estas cantidades que llegan a los municipios. No se trata de destinar estos fondos en una forma totalmente focalizada dejando fuera criterios de tipo universal. Lo ideal es hacer una combinación adecuada de ambos para lograr la maximización del uso de esos fondos. La coordinación de los municipios y el cofinanciamiento con fondos de inversión social sobre la base de mayores estudios sobre los efectos de las medidas actuales y el diseño afinado de las transferencias parece ser el mejor camino a seguir en la actualidad. Las universidades pudieran colaborar en estas dimensiones. Mientras más tiempo pase...estos problemas van a tender a agravarse.

"Los sesgos de la Descentralización: el olvido

de los municipios"

El estado es un leviathan como lo definiera Hobbes hace mucho tiempo. El significado literal de esta palabra es "monstruo de mil cabezas". Por ello la marcha del proceso de descentralización exige distinguir entre aquellas que realmente se han cortado y aquellas que vuelven a aparecer o permanecen imperturbables. Hay que estar alertas respecto a las declaraciones públicas en esta materia. Casi siempre la idea de descentralizar es popular y aparece prioritaria en las campañas electorales. Mucho más difícil es implementarla.

La primera etapa de la transición democrática se caracterizó por el SINACODUR y planes desde la Vicepresidencia de la República de modernización del gobierno central cuyos resultados fueron tímidos. La llegada al poder de Serrano y la crisis institucional de 1993 impiden el desarrollo de estos planes y los cambios de administración hacen tomar otros rumbos a la temática de transformación del estado, comenzando a cobrar más relevancia las secretarías presidenciales, mientras se procedía a cambios importantes en el Congreso y el Tribunal Supremo de Justicia. La temática de modernización del estado surge con más fuerza.

La actual administración ha seguido la tendencia de fortalecimiento de las secretarías presidenciales lo cual se ha reflejado en la Ley del Organismo Ejecutivo aprobado en que se han re-restructurado muchas de ellas como la SEP y la llamada actualmente Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia; se han creado nuevas como la llamada de Análisis Estratégico; y se les ha proveido a todas de recursos financieros importantes. Otra tendencia importante que se ha reforzado en la actual administración es el nivel departamental. Los directores departamentales, especialmente los de Educación, han adquirido un nuevo status y ha habido un significativo aumento de salarios a la par que se están concentrando recursos en su gestión. En el trabajo de campo en todos los niveles, se están difundiendo los llamados "Compromisos de Gestión" que constituyen metas de salud con las cuales se comprometen los médicos y a lo cual van atados apoyos en recursos. En el caso del Fondo de Solidaridad, se ha priorizado el nivel departamental para la toma de decisiones en base al CODUR departamental.

Según la Ley del Organismo Ejecutivo referida, el gobernador pasa a ser elegido por el Presidente de la República a propuesta del CODUR departamental que se encarga de recomendar varios candidatos. Esta medida es necesario situarla dentro de la política de fortalecimiento de los CODURs y del papel de la sociedad civil en la participación ciudadana que se mencionaba en un principio. De estas maneras vemos en esta misma ley un refuerzo de elementos gerenciales al mismo tiempo que un cargo que tradicionalmente dependía enteramente del Ejecutivo, pasa a ser influenciado por la sociedad civil. El intento va más allá al quererse coordinar toda la acción de los diferentes fondos, el INFOM y las organizaciones no gubernamentales en este empeño.

Otras políticas que están influyendo en el proceso de descentralización dentro del marco de modernización del estado son la reducción de personal y la privatización. Estas 2 dimensiones están cruzando todo el aparato de gobierno y han hecho avances significativos dentro de las limitaciones existentes. Ya sea en base a ventas, concesiones o contratos el sector privado ha llenado espacios donde antes se realizaban esas actividades como parte de la actividad normal del gobierno. Numerosas dependencias han ofrecido a su personal paquetes de retiro. En este aspecto no se sabe la información exacta pero datos impresionistas de empleados del estado dan cuenta que se trata de programas donde están interviniendo un volumen relativo de personas significativo. La descentralización sectorial alrededor del Ministerio de Educación con PRONADE que implica una acción desde el nivel central que se enlaza con las comunidades, sólo incorpora a las municipalidades marginalmente.

Las tendencias esbozadas arriba marcan cursos de acción muy definidos. Discrepamos de aquellos que afirman que no hay una política de descentralización. Todo gobierno debe tener una posición frente a la temática que informa este ámbito de deliberaciones. Frecuentemente la "política es no tener política" y ello ya constituye un dato de primera magnitud. Otras veces, la carencia de expresión de estas políticas exige al analista hacerlas explícitas cuando no pocas veces ni siquiera están articuladas en la mente de los que la implementan.

El examen hecho anteriormente indica que hay una política gerencial de conducción del aparato estatal desde el nivel central hasta el encuentro con los departamentos donde tanto el personal como los recursos se están concentrando. El encuentro del estado con la sociedad civil también constituye una política que se encuentra territorialmente en los departamentos y a través principalmente de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Por otra parte, las tendencias que aparecen con más fuerza de modernización del estado son la reducción del gasto público, la desburocratización y la privatización. Incluso medidas descentralizadoras como PRONADE pasan por el gobierno local lateralmente. El papel del municipio en este tinglado aparece desdibujado como pivote del proceso de descentralización. Pudiera repetirse en Guatemala, lo esbozado por Roy Rivera para Costa Rica con las diferencias del caso:

"...identificamos una seria limitación: el desencuentro entre la agenda gubernamental y la agenda ciudadana. Tal parece que la sociedad, por un lado, y los gobernantes, por otro, están no solamente interesados en reestructurar el Estado, sino urgidos que esto se realice lo antes posible. Sin embargo, la dirección de los cambios que se plantean no resulta convergente. Diríamos que la agenda política no coincide con la agenda ciudadana. De un lado, queda claro que el énfasis está puesto en la desburocratización, privatización y reducción del gasto. Del otro lado, se plantea la necesidad de una reforma de la política y de la economía que posibilite el retorno a los años dorados del Estado social..."

La diferencia con Costa Rica, entre otras, es la asincronía que implica el desarrollo desigual en ambos países. Costa Rica se puede vanagloriar de tener las tasas de analfabetismo y mortalidad infantil más bajas de Centroamérica que hace la acción del estado costarricense altamente efectivo en una etapa en que era natural que fuera así. La

actual deslegitimización de la acción del estado toma a Costa Rica con inversiones importantes en el pasado en desarrollo humano.

Este no es el caso de Guatemala. Cuando la inversión social era significativa en Costa Rica, Guatemala no hizo las inversiones sociales necesarias. Ahora, en que la acción del Estado se critica y reduce, otra vez, estas inversiones se retraen. El resultado ha sido que los niveles de desarrollo humano continúan siendo extremadamente deficitarios antes y después. En realidad, en estos campos el Estado en Guatemala ni antes ni después ha hecho una diferencia significativa. La agenda ciudadana en relación a la inversión social adquiere entonces características más relevantes en el caso guatemalteco.

La coherencia de aceptar la relevancia del desarrollo humano y de la inversión social para lograrlo debe ser congruente con la dimensión política de la descentralización. Mejorar la gerencia del proceso para lograr una mayor eficiencia es sólo una parte del problema. La integralidad estaría dada por el objetivo que ello baje a las unidades base del desarrollo que son los gobiernos locales y las comunidades organizadas dentro de esa jurisdicción para cumplir con el criterio de equidad. El municipio debe ser el eje de las acciones y mientras más se tarde en implementar esta visión, más lejos estaremos de vincular el desarrollo guatemalteco a la democracia. Mientras exista esta brecha entre la acción de los niveles centrales y los locales, ello será un problema no resuelto en el eje descentralización-gobierno local-participación ciudadana.

1. En este trabajo hemos identificado 4 problemas no resueltos en el eje descentralización-gobierno local-participación ciudadana:
   la distancia entre el ideal y la práctica en el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y rural. La dinámica de cambios de administración ha imprimido a los consejos tónicas distintas. La administración de Cerezo apenas pudo despegar cuando su propuesta original dejó el sistema sin representación ciudadana en los municipios y en los Consejos Locales. Serrano apenas prestó atención a este modelo y su periodo se caracteriza por una orientación vertical hacia las regiones y departamentos. Al final de su mandato interrumpido, apenas había vestigios del sistema. La administración de Carpio resucitó los consejos departamentales y dió un fuerte impulso a los fondos de inversión social, los cuales han llegado hasta 17 vigentes aunque se han aprobado 20 instrumentos de este tipo. La administración de Arzú ha seguido esta tendencia y la ha profundizado privilegiando el nivel departamental y profundizando el papel coordinador del Fondo de Solidaridad en constante interacción con dichos consejos. Cualquiera que sea el rumbo seguido todavía la distancia entre el ideal y la práctica, deja numerosos problemas sin resolver como es la carencia de representación ciudadana en los municipios y aldeas; todavía una tímida representación en los niveles departamentales; poca dinámica de los niveles regionales; y total ausencia en los niveles nacionales.
2. La ausencia de sistemas de apoyo a los municipios subraya los problemas no resueltos en este nivel. Se carece de redes de apoyo que cruzando niveles gubernamentales, privados, no gubernamentales y asociativos, puedan fortalecer institucionalmente el municipio. Una mera inspección a la mayoría de ellos arroja serios problemas administrativos, financieros, de personal y recursos. No existe un sistema de asistencia técnica, financiera y de capacitación que se oriente hacia el largo plazo que llene estos vacíos. La velocidad con que se han canalizado las transferencias derivadas del 10% constitucional y otros impuestos, ha sido más rápida que el desarrollo institucional. La diseminación de problemas de gobernabilidad tiene que ver en gran medida con esta tendencia. Al mismo tiempo, las instituciones llamadas a prestar esta asistencia se desarrollan en la actualidad en el contexto de muchas otras instituciones privadas y no gubernamentales que tienen una presencia activa en este campo. Esta situación llama a re-estructurar un nuevo escenario y a clamar por un mayor apoyo de los niveles centrales para llenar los vacíos existentes en estas brechas.
3. Una dimensión muy específica como es el diseño de transferencias puede ser un factor también en los problemas locales de gobernabilidad que atraviesan los municipios. Se determinó que se debe aproximar esta temática desde una doble perspectiva que no son opuestas. Por una parte el afán de acceso universal de muchas inversiones y servicios financiados por estos fondos, hace poco precisa la focalización y la transparencia en el uso de fondos que parecen concentrarse excesivamente en infraestructura y áreas urbanas. Por otra parte, la exigencia de focalización puede hacer muy restrictivo el gasto social en determinados grupos y además puede aumentar los costos administrativos. Además a pesar de la preocupación que ha existido en hacer la transferencia del 10% más a tono con criterios de eficiencia fiscal, sabemos poco si las intenciones de los legisladores se ha cumplido. En general carecemos de seguimientos a las condiciones que las diferentes transferencias ponen para la canalización de fondos hacia funcionamiento o inversiones. Particularmente resulta notable el poco margen para funcionamiento que usualmente dan los diseños de estas transferencias. Ello refuerza la ausencia de medidas para apoyar el desarrollo institucional de los municipios.
4. Por último se apuntó que en las políticas gerenciales actuales que van en busca de eficiencia al ponerse énfasis en los niveles departamentales, en la desburocratización, la reducción del gasto público y la privatización, se olvidan los municipios. Pudiera profundizarse de continuar esta situación un divorcio entre la agenda política y la agenda ciudadana que se ha observado en el proceso costarricense. Esta situación es más grave en Guatemala debido a que la inversión social siempre se ha postergado históricamente a diferencia de Costa Rica. Por tanto resulta irónico oir voces que todavía quieren reducir el papel del estado en este sector que se ha caracterizado por su retraimiento siempre. La agencia ciudadana pasa por los municipios. Colocar a éstos en el centro de las políticas constituye el elemento central de la consecución del desarrollo y la democracia. Su olvido equivale a postergar los problemas no resueltos del eje-descentralización-participación ciudadana ya que a sus comunidades locales no llega ni la eficiencia ni la equidad.

1. La tendencia usual es presentar el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, SINACODUR, en forma piramidal de arriba a abajo. Ver por ejemplo, Víctor Galvez Borrell, "Avances, Estancamientos y Retrocesos: el Proceso de Descentralización en Guatemala", Políticas y Propuestas de Descentralización en Centroamérica, Ricardo Córdoba Coord. (San Salvador: FLACSO, 1997) 280.
2. Víctor Gálvez Borrel y Roberto Camposeco Hurtado, Políticas de Descentralización y Capacidades de Gestión Administrativa y Financiera de las Municipalidades, (El Salvador: FLACSO, 1997) 25-29.
3. Nelson Amaro, Descentralización y Participación Popular en Guatemala (Guatemala: INCEP, 1990) 102-03. Sobre la base de información suministrada por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural.
4. Carlos Arturo Soto dice: ..el CONADUR se reunió en 1988 cinco veces en términos no mayores de 90 días...En 1989 realizó sólo 3 sesiones, una en marzo y dos en agosto, y en 1990 sólo una, el 12 de junio para aprobar el presupuesto"....El Presidente Cerezo "actuó como Presidente Activo" llamado a coordinar el CONADUR sólo 2 veces: la primera cuando se inauguró y la segunda cuando se rindió un homenaje póstumo a Danilo Barillas quien fungía como Coordinador del Area Metropolitana. Ver Carlos Arturo Soto Ramírez, "La Política de Descentralización en Guatemala y su Sistema de Consejos de Desarrollo ¿Solución o Problema?" Manuscrito. Guatemala, FLACSO/Friedrich Herbert, Septiembre de 1990, pags. 107-08.
5. Fundación Centroamericana de Desarrollo, FUNCEDE, Guía para el Uso de los Fondos Sociales, Manuscrito (Mayo de 1997). Ver en realidad el número es más complicado ya que en el pasado han sido aprobados 20 pero muchos han sido fusionados con otros y algunos más se les ha derogado o suspendido el financiamiento. Por otra parte en la práctica hay sólo 13 que han tenido una presupuestación en 1997.
6. Este fondo representaba en 1997 el 39% del total de recursos destinados a fondos en el presupuesto. En 1998 esta cantidad que eran Q395.9 millones de quetzales ha subido a Q490.0 millones. Este fondo, FONAPAZ y el FIS representaron en total aproximadamente el 75% del total de recursos destinados a estos fondos en 1997. Ver Gobierno de la República de Guatemala, Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado Ejercicio Fiscal 1997 y "El Proyecto de Presupuesto 1996, la Modernizacion y los Fondos Sociales", SigloXXI, Suplemento de Finanzas Publicas, (Septiembre 1995) 4.
7. Conversaciones con el Ing. Carlos Quiñones, Subdirector Ejecutivo del Fondo de Solidaridad. Se está haciendo en la actualidad más bien un esfuerzo institucional para coordinar a través de los Consejos de Desarrollo Departamental, los fondos principales como FIS, FONAPAZ por una parte y el INFOM y la Secretaría de Planificación y Programación (antiguo SEGEPLAN) por la otra.
8. Se encuentran dos propuestas ante el Congreso. La primera elaborada por FUNCEDE/ASIES en marzo de 1997 y una segunda intervienen numerosas instituciones no gubernamentales y de la sociedad civil que data febrero de 1998. Ver FUNCEDE/ASIES, Proyecto de Reformas a la Constitución Política de la República. Con Relación al Sistema de Consejos de Desarrollo, manuscrito, marzo de 1997 y COIDE, SERJUS, Sector de Mujeres de la ASC, CONIC. DIGI-USAC, Fundación Rigoberta Menchú Tum, CALDH, Menmagua e IEPADES, Participación para el Desarrollo, Una Propuesta a la Sociedad Civil y al Estado. Resumen del Anteproyecto de Reformas a la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Decreto 52-87, Guatemala, febrero de 1998.
9. Ver Request for Proposals No. 520-98-001, "Increased Citizen Participation in Strengthened Local Government in Guatemala", extracted from internet en diciembre 12 de 1997, Attachment J, inciso 1.3.1.
10. Ruiz Calderón, Juan Carlos. "Los Caminos del Desarrollo" Siglo XXI, 8 Diciembre1997, 47.
11. Venezuela es un país federal y los gobernadores de los estados son electos, una medida relativamente reciente. Puede suceder que alcaldes y gobernadores pertenezcan a partidos diferentes. Muchos alcaldes pertenecientes a partidos contrarios al gobernador se quejan de no recibir ayuda de las gobernaciones.
12. Eduardo Wiesner, "Descentralización Fiscal y Desarrollo Institucional", Descentralización Fiscal en América Latina: Nuevos Desafíos y Agenda de Trabajo, Gabriel Aghón y Herbert Edling Comps. (Santiago de Chile: CEPAL/GTZ, 1997) 236-37.
13. Instituto de Fomento Municipal, Diagnóstico de la Situación de las Municipalidades, (Guatemala: INFOM, 1992).
14. Gálvez y Camposeco 66-67.
15. En gran parte debemos esta descripción a Request for proposal, Attachment J, inciso 1.4.
16. La Universidad Francisco Marroquín ha añadido Administración Municipal a sus programas de extensión que permite un diplomado de un año; un grado de técnico en 2 años y una licenciatura de 4 años. Un graduado del sexto año puede entrar en el programa de diplomado. La Universidad Rafael Landívar con apoyo de la entidad Catholic Relief Services está realizando cursos de formación para el personal municipal y los miembros del Concejo. La Universidad del Valle con su nuevo programa de Maestría en Desarrollo surgido en 1997, en su segundo año del pensum, concentra los estudios en el área de Descentralización, gobierno local y participación ciudadana. La Universidad de San Carlos contribuye principalmente a través de su programa de Ejercicio Profesional Supervisado, EPS, en donde el estudiante tiene la opción de realizar una práctica y un informe de la misma para graduarse.
17. Ver Red Nacional de Instituciones de Capacitación para el Fortalecimiento Municipal (RENICAM), Plan Nacional de Formación, Capacitación y Asistencia Técnica Municipal, (Guatemala, INFOM, 1997).
18. RENICAM 12.
19. RENICAM 12. En una reunión reciente ante el énfasis en los presentes sobre este tema, un Alcalde expresó su opinión que muchos más además de ellos necesitaban capacitación como por ejemplo los diputados.
20. Luis Everardo Estrada, Héctor Ruben Flores, Luis Felipe Linares y Alvaro Enrique Salguero, Desarrollo Socio-Económico a Través de Organizaciones Sociales y Gobiernos Locales, (Guatemala, ASIES/ACDI, 1990) 52-53.
21. Requests for Proposal Attachment J inciso 1.4.]
22. Dato obtenido de personal del INFOM.
23. Ver este análisis en Víctor Gálvez Borrell y Luis Fernando Mack, Descentralización y Movimiento Municipal en Guatemala, (Guatemala: FLACSO-CASC-UCA-Fundación Ford, 1998), Manuscrito, acápite 2.1.4 b.
24. Gálvez y Mack acápite 2.1.4 a.
25. "El Proyecto del Nuevo Código Municipal", Alerta Legislativa , 2.7 (febrero 1998) 12-13.
26. FUNCEDE tiene dos estudios en esta materia. Ver Mario Luján et. al., Conflictos Municipales Electorales, Elecciones Generales 12 de Noviembre 1995, Serie Estudios: No. 5, , Guatemala, 1997 y Los Conflictos Municipales en el Periodo Post Acuerdos de Paz, Serie Estudios: No. 6, (Guatemala: Konrad Adenauer Stiftung/FUNCEDE, 1997).
27. Galvez 323.
28. Wiesner 240-41.
29. No obstante se detecta en el tiempo una ligera tendencia a inversión en "otros servicios públicos, distintos a la construcción de salones o al adoquinado de calles, como sucedía al inicio"Gálvez 321.
30. Las investigaciones realizadas por la Dirección de Planificación del Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural con ayuda de la Fundación Ford situaba dicho porcentaje en alrededor del 80 por ciento para 6 regiones exceptuando la Capital y Petén. Se seleccionaron dentro de esas regiones 48 municipios. En 1990, otra investigación de tan sólo 8 municipios la sitúo en un 66.4%. Ver Nelson Amaro, Descentralización y Participación Popular en Guatemala (Guatemala: INCEP, 1990) y Edgar Gutiérrez "Estudio Económico Financiero del 8% Constitucional", Estudio y Análisis del 8% Constitucional, IDEAS-Fundación Ford eds. (Guatemala, IDEAS-Fundación Ford, 1991.
31. Por ejemplo respecto al 1% que corresponde a las municipalidades del 3% de incremento que tuvo el IVA, las condiciones del gasto sólo se refieren a ejecución de programas y proyectos de educación, salud, infraestructura, introducción de servicios de agua potable, electricidad, drenajes, manejo de desechos o a la mejora de servicios actuales. La mayoría de los ingresos destinados a las municipalidades tienen estas condiciones generales. Por otra parte la distribución sigue los criterios del 10% constitucional ya referidos arriba. Otras especificaciones sólo apuntan principalmente a porcentajes a otorgar al fondo común o a otras instituciones o al personal de la municipalidad.
32. Congreso de la República de Guatemala, Diario de Centroamérica, 12 Dec 97, Decreto Número 114-97.
33. Estamos concientes del debate acerca de la pertinencia de considerar la privatización como una dimensión dentro de la descentralización. Nuestra preferencia es positiva respecto a que dicho acto forma parte del proceso más general de descentralización. Más todavía, cualquier traspaso de funciones antes cumplidas por el estado que pasa a organizaciones gubernamentales sin afán de lucro también puede considerarse dentro del proceso de privatización. En ello concuerdan otros autores como Dennis A. Rondinelli, John R. Nellis, G. Shabbir Cheema, Decentralizing Public Services in Developing Countries: A Framework for Policy Analysis and Implementation, (North Carolina: Research Triangle Institute, 1987) 15-19.
34. Roy Rivera, La Descentralización Real en Costa Rica (Costa Rica: FLACSO, 1997) 34.
35. Al no plantearse la problemática del eje descentralización-gobierno local-participación queda fuera la posibilidad gerencial de implementación. Para ver los dilemas actuales aquí ver Amaro, Nelson. "La Descentralización en los Países Unitarios de América Latina y El Caribe en la Actualidad: Cuatro Dilemas Gerenciales." Estudios Sociales 92.2 (1997): 95-135.

Amaro, Nelson. "La Descentralización en los Países Unitarios de América Latina y El Caribe en la Actualidad: Cuatro Dilemas Gerenciales." Estudios Sociales 92.2 (Santiago de Chile, 1997): 95-135.

._____________ Descentralización, Gobierno Local y Participación, América Latina .Honduras. Tegucigalpa: Guaymuras, 1994.

.___________ Descentralización y Participación Popular en Guatemala. Guatemala: INCEP, 1992.
Asociación Nacional de Municipalidades de la República de Guatemala, ANAM, Centro de Análisis Sociocultural, CASC-UCA y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Programa Guatemala,

____________ Descentralizacion y Desarrollo Municipal en Guatemala: Una Vision desde los Gobiernos Locales. (Resumen Ejecutivo, Guatemala, Octubre de 1997).

Calderón Gonzalez, Arnoldo. Desarrollo Municipal. Guatemala: ASIES, 1995.

COINDE, SERJUS, Sector de Mujeres de la ASC, CONIC. DIGI-USAC, Fundación Rigoberta Menchú Tum, CALDH, Menmagua y IEPADES, Participación para el Desarrollo, Una Propuesta a la Sociedad Civil y al Estado. Resumen del Anteproyecto de Reformas a la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Decreto 52-87, Guatemala, febrero de 1998.

Congreso de la República de Guatemala, Diario de Centroamérica, 12 Dec 97, Decreto Número 114-97.

"El Proyecto del Nuevo Código Municipal", Alerta Legislativa , 2.7 (febrero 1998) 12-13.

"El Proyecto de Presupuesto 1996, la Modernizacion y los Fondos Sociales", SigloXXI

Suplemento de Finanzas Publicas, (Septiembre 1995) 4.

Estrada, Luis Everardo, Héctor Ruben Flores, Luis Felipe Linares y Alvaro Enrique Salguero, Desarrollo Socio-Económico a Través de Organizaciones Sociales y Gobiernos Locales. Manuscrito. Guatemala, ASIES/ACDI, 1990.

FUNCEDE. Guia Para el Uso de Fondos Sociales. Manuscrito, (Mayo 1997).

FUNCEDE/ASIES, Proyecto de Reformas a la Constitución Política de la República. Con Relación al Sistema de Consejos de Desarrollo, manuscrito, marzo de 1997.

Gálvez Borrell, Víctor y Luis Fernando Mack. Descentralización y Movimiento Municipal en Guatemala. Guatemala: FLACSO-CASC-UCA-Fundación Ford, 1998. Manuscrito.

"Avances, Estancamientos y Retrocesos: el Proceso de Descentralización en Guatemala", Políticas y Propuestas de Descentralización en Centroamérica. Ricardo Córdoba Coord. San Salvador: FLACSO, 1997.

____________________ y Roberto Camposeco Hurtado, Políticas de Descentralización y Capacidades de Gestión Administrativa y Financiera de las Municipalidades, El Salvador: FLACSO, 1997.

Gobierno de la República de Guatemala, Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado Ejercicio Fiscal 1997.

Gutiérrez, Edgar. "Estudio Económico-Financiero del 8% Constitucional", Estudio y Análisis del 8% Constitucional. IDEAS-Fundación Ford eds. Guatemala: IDEAS-Fundación Ford, 1991.

Heiser, Teresita. Socio-Economic Development Funds: A Guideline for Design and Implementation. Social Dimensions of Adjustment and Development Unit, Africa Region, World Bank, Washington DC: African Development Bank, United Nations Development Program. World Bank, February 1991.

Instituto de Fomento Municipal, Diagnóstico de la Situación de las Municipalidades, Guatemala: INFOM, 1992.

Larin, Menjivar and Juan Pablo Perez Sainz. Informalidad Urbana en Centroamerica. Evidencias e Interrogantes. Guatemala, FLACSO/Friedrich Ebert, 1989.

Linares Lopez, Luis. El Rol del Municipio en la Construccion de la Paz. Serie Estudios: No. 4, Guatemala: FUNCEDE, February 1997.

Lujan, Mario et al. Conflictos Municipales Electorales, Elecciones Generales 12 de Noviembre 1995. Serie Estudios: No. 5. Konrad Adenauer Stiftung/Funcede: Guatemala, 1997.

Lujan Mario, et al. Los conflictos Municipales en el Periodo Post Acuerdos de Paz, Serie Estudios. No.6. Guatemala: Konrad Adenauer Stiftung/Funcede, 1997.

Nash, Manning. "Relaciones Políticas en Guatemala", Integración Social en Guatemala, Vol.II.. Guatemala: SISG 1959.

Red Nacional de Formacion, Capacitacion y Asistencia Tecnica Municipal, RENICAM,

Plan Nacional de Formacion, Capaticitacion y Asistencia Tecnica Municipal. Guatemala: November 1997.

Rondinelli, Dennis A., John R. Nellis, G. Shabbir Cheema. Decentralizing Public Services in Developing Countries: A Framework for Policy Analysis and Implementation. North Carolina: Research Triangle Institute, 1987.

Rivera, Roy. La Descentralización Real en Costa Rica. Costa Rica: FLACSO, 1997.

Ruiz Calderón, Juan Carlos. "Los Caminos del Desarrollo" Siglo XXI, 8 Diciembre1997, 47.

Sanchez, Jenaro, "El Sistema Municipal en Guatemala" Desarrollo Local 3 (1990).

Soto Ramírez, Carlos Arturo. La Política de Descentralización en Guatemala y su Sistema de Consejos de Desarrollo ¿Solución o Problema?. Manuscrito. Guatemala, FLACSO/Friedrich Ebert, Septiembre de 1990,

Wiesner, Eduardo. "Descentralización Fiscal y Desarrollo Institucional", Descentralización Fiscal en América Latina: Nuevos Desafíos y Agenda de Trabajo. Gabriel Aghón y Herbert Edling Comps. (Santiago de Chile: CEPAL/GTZ, 1997).